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      “兩部制熱費(fèi)”的法理根基及實(shí)踐

      閱讀:3096發(fā)布時(shí)間:2013-6-8

        工控摘要:中國(guó)自本世紀(jì)初就開(kāi)始醞釀和啟動(dòng)了供熱體制改革,其中核心內(nèi)容就是計(jì)量用熱。計(jì)量用熱中熱費(fèi)的結(jié)算方式與以往按面積收費(fèi)的“單一制”熱價(jià)的根本差別就是實(shí)施了“兩部制”熱價(jià)。國(guó)家*發(fā)布的《城市供熱價(jià)格管理暫行辦法》,其中規(guī)定:城市供熱實(shí)行分類(lèi)熱價(jià),達(dá)到節(jié)能和熱計(jì)量的要求,實(shí)行按兩部制熱價(jià)計(jì)收熱費(fèi)。在國(guó)家四部委《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)供熱計(jì)量改革工作的意見(jiàn)》(“建城201014號(hào)”)中指示“將兩部制熱價(jià)中按面積收取的基本熱價(jià)比例暫按30%執(zhí)行”。
        
        兩部制熱費(fèi)體系
        
        兩部收費(fèi)制的英文名稱(chēng)是TwopartTariff,其含義是指在銷(xiāo)售產(chǎn)品或服務(wù)時(shí),向顧客收取兩部分款額,一部分款額是一筆固定費(fèi),顧客交納此款后即可獲得產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)權(quán);另一部分款額是指顧客按產(chǎn)品或服務(wù)和數(shù)量和價(jià)格所交納的款額,叫變動(dòng)費(fèi)。
        
        政府對(duì)兩部制熱價(jià)收費(fèi)的解釋是:用戶熱費(fèi)=容量熱費(fèi)(或固定熱費(fèi)、基本熱費(fèi))+計(jì)量熱費(fèi)(或變動(dòng)熱費(fèi)、用熱熱費(fèi))。兩部制收費(fèi)在實(shí)踐中常見(jiàn),例如通訊行業(yè)中固定的月租費(fèi)和出租車(chē)中的起步價(jià)就是固定費(fèi),另外還收變動(dòng)費(fèi)。目前國(guó)家推行的兩部制熱費(fèi)體系與一般的兩部制收費(fèi)體系是不同的,嚴(yán)格說(shuō)來(lái)是一種“類(lèi)兩部制”收費(fèi)體系,因?yàn)樗⒃诎疵娣e收費(fèi)的單一制收費(fèi)價(jià)格體系的基礎(chǔ)上,把全時(shí)段zui大量采暖極限條件下產(chǎn)生的總熱費(fèi)分割成兩部分結(jié)算,所以它與通常兩部制收費(fèi)體系的差別在于兩點(diǎn):一是它們的動(dòng)因和目的不同。兩部制熱費(fèi)體系是為了抑制過(guò)多的資源消費(fèi),而通常兩部制收費(fèi)體系則是出于保障壟斷產(chǎn)業(yè)的保底利益。二是它們收費(fèi)的上限不同。兩部制熱費(fèi)收費(fèi)數(shù)額上限被封頂(采暖面積固定),實(shí)踐中平均起來(lái)每戶交費(fèi)會(huì)低于單一制收費(fèi)的數(shù)額。先進(jìn)計(jì)量用熱國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明,這種“類(lèi)兩部制”收費(fèi)體系所調(diào)動(dòng)的行為節(jié)能會(huì)產(chǎn)生節(jié)能20%30%的效果,熱費(fèi)明顯降低。
        
        基本熱費(fèi)的合理性
        
        基本熱費(fèi)的理念雖然已經(jīng)宣傳了多年,但是對(duì)它的質(zhì)疑聲音仍然沒(méi)有平息。有專(zhuān)家用通訊行業(yè)固定的月租費(fèi)(費(fèi))來(lái)解釋基本熱費(fèi)的合理性。但是這種解釋似乎并未使民眾減少對(duì)它的不理解。因?yàn)楣姇?huì)問(wèn),為什么電價(jià)、水價(jià)、燃?xì)鈨r(jià)沒(méi)有兩部制收費(fèi)?
        
        其實(shí),不少壟斷企業(yè)一直企圖推行電價(jià)、水價(jià)、燃?xì)鈨r(jià)的兩部制收費(fèi)系統(tǒng),但是由于反對(duì)聲高于支持聲,那三個(gè)民生問(wèn)題的兩部制收費(fèi)系統(tǒng)沒(méi)有形成氣候。而在供熱采暖行業(yè),國(guó)家力推實(shí)施“類(lèi)兩部制”熱費(fèi)收費(fèi)系統(tǒng),主要是基于落實(shí)我國(guó)控制人口、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的三大基本國(guó)策的考慮。
        
        熱價(jià)為什么要實(shí)行基本熱費(fèi),目前有兩種流行理由,*種是水、電、氣的物理性質(zhì)不同于“熱”,“熱”具有傳導(dǎo)、對(duì)流和輻射的傳遞方式。所以一般說(shuō)來(lái),在技術(shù)上難以做到把個(gè)別用戶與相鄰建筑空間進(jìn)行“熱絕緣”,這種理由還是科學(xué)的。而第二種理由則不太靠譜了,即維持供熱企業(yè)的基本生存需要。社會(huì)上有這種需求的公用事業(yè)型企業(yè)太多了,無(wú)法逐一顧及,比如公交公司,總不能因?yàn)橐S持它的生存,向市民攤派“公交乘車(chē)基礎(chǔ)費(fèi)”吧。
        
        基本熱費(fèi)的合法性
        
        在我國(guó),供熱是一款“民生牌”壟斷型的公共產(chǎn)品,其價(jià)格由政府制定。我們注意到,兩部熱價(jià)制中“基本熱費(fèi)占總熱費(fèi)百分比”似乎不具有物價(jià)的通常性質(zhì),制定基本熱費(fèi)占比似乎與《價(jià)格法》和《政府價(jià)格決策聽(tīng)證辦法》關(guān)系不太大,那么有沒(méi)有其他法律依據(jù)呢?目前與供熱采暖繳費(fèi)有密切關(guān)系的法律有兩部,即《物權(quán)法》與《合同法》。
        
        先看《物權(quán)法》,兩部熱價(jià)適用于集中供熱采暖的情況,因此涉及建筑物區(qū)分所有權(quán)的問(wèn)題。在技術(shù)條件成熟時(shí),業(yè)主住宅內(nèi)用不用熱和用熱多少是自己說(shuō)了算。然而,對(duì)業(yè)主專(zhuān)有部分以外的共有共享建筑部分消耗的熱卻不是哪一位業(yè)主能單獨(dú)說(shuō)了算的。雖然《物權(quán)法》中沒(méi)有供熱管理的條款,但依據(jù)《物權(quán)法》第八十條和第九十八條的內(nèi)容推論,共有共享部分建筑面積內(nèi)的熱費(fèi)和設(shè)施維護(hù)費(fèi)用應(yīng)該按照業(yè)主專(zhuān)有部分占建筑物總面積的比例確定。這應(yīng)該就是收基本熱費(fèi)的法律根基。
        
        再看《合同法》,熱既然是一種商品,雙方在交易中就應(yīng)該立有合同,將基本熱費(fèi)寫(xiě)進(jìn)去。從《合同法》*百八十二條和*百八十四條合起來(lái)的規(guī)定推論:用熱人不交付熱費(fèi)的,供熱人可以按照國(guó)家規(guī)定的程序中止供熱。這一條款對(duì)供熱企業(yè)來(lái)說(shuō)雖然是選擇性的,但是它所包含的意義是顯見(jiàn)的,即不繳熱費(fèi)停止供熱后,雙方扯平了,沒(méi)有收基本熱費(fèi)的意思。
        
        于是,關(guān)于基本熱費(fèi)的兩部法律之間發(fā)生了“刮蹭”。按照物權(quán)法的內(nèi)容推論,基本熱費(fèi)是合法的,按照合同法供熱條款規(guī)定,似乎基本熱費(fèi)又是多余的。但是如果將分戶室用熱擴(kuò)大成分樓棟用熱后,兩部法律情況“刮蹭”的問(wèn)題又不復(fù)存在了。在分樓棟用熱的情況下,按照《物權(quán)法》推論,沒(méi)有了公攤建筑面積,也就不收基礎(chǔ)熱費(fèi)了,這正好與《合同法》中沒(méi)有規(guī)定收基礎(chǔ)熱費(fèi)的“漏洞”不謀而合,相安無(wú)事。這種條件假設(shè)并非臆造,在單一業(yè)主且不分租的樓棟很容易發(fā)生整樓不需要供熱,例如學(xué)校因放寒假,用熱單位因經(jīng)濟(jì)困窘。
        
        兩部制熱費(fèi)體系的公正性
        
        在實(shí)踐中,實(shí)施基本熱費(fèi)首先要出師有名,讓市民明白基本熱費(fèi)的內(nèi)容?;緹豳M(fèi)的內(nèi)容是否僅僅是業(yè)主公攤建筑內(nèi)(樓道電梯等)的供熱管理費(fèi)用?這個(gè)問(wèn)題久有爭(zhēng)議。反對(duì)的聲音主要是:基本熱費(fèi)要“考慮熱在共有公攤建筑內(nèi)的熱傳遞到業(yè)主專(zhuān)有建筑內(nèi)的情況”,對(duì)此爭(zhēng)議至今沒(méi)有說(shuō)法,更無(wú)法律規(guī)定。供熱企業(yè)和一些利益相關(guān)人出于自身利益,提出了計(jì)量用熱后,不采暖或很少采暖的“吝嗇鄰居”會(huì)“蹭熱”、“偷熱”、“借熱”,會(huì)產(chǎn)生新的不公平。
        
        關(guān)于相鄰用熱戶之間用熱需求不均衡,造成熱費(fèi)繳納不公的問(wèn)題,我們可以從兩方面討論:一方面由于建筑物的圍護(hù)結(jié)構(gòu)千差萬(wàn)別,加上熱傳遞總量測(cè)定的技術(shù)困難(比如一間無(wú)暖氣的空房間從隔壁吸收多少熱量、冷山墻的絕熱效果等),使得這個(gè)問(wèn)題無(wú)法深究。另一方面,即便鄰間熱傳遞很?chē)?yán)重,無(wú)采暖房間也總比冷山墻的情況要好得多,某種程度上講,低采暖量房間對(duì)高采暖量房間起到了“夾皮墻”的保溫作用,敞開(kāi)自己家大門(mén)偷采樓道里熱量的“吝嗇鄰居”極為少見(jiàn),所以“蹭、偷、借熱”的現(xiàn)象也不必細(xì)究。
        
        目前國(guó)家力推的兩部制熱費(fèi)收費(fèi)系統(tǒng)可能有不完善的地方,但是現(xiàn)有科技水平無(wú)法根據(jù)鄰間熱傳遞量數(shù)據(jù)對(duì)計(jì)量用熱收費(fèi)辦法提出修正系數(shù)。同時(shí)我們看到這樣一個(gè)事實(shí):這種“類(lèi)兩部制”收費(fèi)體系即便不公平也比單一制收費(fèi)體系要公平,即便不公正也比“大鍋飯”的熱費(fèi)體系要公正。在沒(méi)有創(chuàng)新出來(lái)“改良型”或者“三部制”的熱費(fèi)收費(fèi)系統(tǒng)之前,當(dāng)下兩部制熱費(fèi)收費(fèi)系統(tǒng)無(wú)疑是zui科學(xué)的熱費(fèi)收費(fèi)系統(tǒng)。
        
        兩部制熱費(fèi)體系的發(fā)展方向
        
        綜上所述,根據(jù)國(guó)家多部委的熱改戰(zhàn)略意圖和具體工作部署,結(jié)合目前的法律條款,在實(shí)施兩部制熱費(fèi)收費(fèi)體系時(shí),不易過(guò)高制定基本熱費(fèi)占按面積一部收熱費(fèi)的比例,這也是上供熱改革先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。我們將來(lái)的熱費(fèi)體系創(chuàng)新還要嘗試推行階梯性價(jià)格制度或累進(jìn)加價(jià)制度,通過(guò)價(jià)格信號(hào)來(lái)促進(jìn)資源節(jié)約,引導(dǎo)消費(fèi)者進(jìn)行合理消費(fèi),增強(qiáng)全社會(huì)的節(jié)約意識(shí),推進(jìn)節(jié)約型社會(huì)的建立。

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