2013年以來，國務院以行政審批制度改革為抓手，加快推進政府職能轉變。階段是“簡政放權”，削減政府部門“管的太多、管的太細”的審批權。第二階段是“放管結合”，通過一系列的機制設計與落實，讓政府部門工作重心從“事前審批”轉到“事中事后監(jiān)管”上來，更加注重依法監(jiān)管、科學監(jiān)管，促進市場公平、釋放市場活力。
 

　　2015年7月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，全力推進“雙隨機、一公開”監(jiān)管改革；11月，國務院下發(fā)《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》，明確要求深化商事制度改革，轉變市場監(jiān)管理念，構建權責明確、透明的事中事后監(jiān)管機制。
 

　　2016年年初，國務院下發(fā)《2016年推進簡政放權、放管結合優(yōu)化服務改革工作要點》，明確提出要實施公正監(jiān)管、推進綜合監(jiān)管、探索審慎監(jiān)管，加強監(jiān)管創(chuàng)新，促進各類市場主體公平競爭。隨著政府監(jiān)管方式由“事前審批”向“事中事后監(jiān)管”的轉變，審批制度改革也就逐漸進入了“深水區(qū)”，加強事中事后監(jiān)管越來越成為深化“放管服”改革和推進政府職能轉變的關鍵環(huán)節(jié)。
 

　　2016年7月，上海市政府出臺《上海市事中事后綜合監(jiān)管平臺建設工作方案》，明確進一步構建以綜合監(jiān)管為基礎、以專業(yè)監(jiān)管為支撐的事中事后監(jiān)管體系；2017年2 月，上海市政府辦公廳印發(fā)《上海市事中事后綜合監(jiān)管平臺運行管理暫行辦法》，肯定了綜合監(jiān)管平臺對提升政府監(jiān)管效能的作用，進一步夯實了監(jiān)管平臺穩(wěn)定、可靠運行和安全、規(guī)范管理的制度基礎。
 

　　如何在簡政放權的同時提升管理效率，提高監(jiān)管質(zhì)量，成為政府運行中的難題。大數(shù)據(jù)是治理現(xiàn)代化的一種技術路徑，可以依靠海量的數(shù)據(jù)搜集和的數(shù)據(jù)分析增強決策的科學性，它的到來為解決政府的難題提供了很好的契機。
 

　　大數(shù)據(jù)可以幫助政府在監(jiān)管過程中摒棄經(jīng)驗和直覺，通過生產(chǎn)、生活各個領域獲取的實時信息，及時掌握社會某一領域的趨勢或更全面地了解某一事件的進展，從而做出更科學的決策，并對未來做出更準確的預測，提高應急響應能力。
 

　　大數(shù)據(jù)的集中和整合，將加快政府職能、流程的改變，打破政府各部門間、政府與民眾間的邊界，開辟民眾參與監(jiān)督管理的渠道，提高政府各機構協(xié)同辦公效率和為民辦事效率，幫助政府在簡政放權的同時由管理型向服務型轉變，為社會帶來巨大效益。
 

　　一、綜合監(jiān)管平臺建設的現(xiàn)狀
 

　　目前，上海市區(qū)兩級事中事后綜合監(jiān)管平臺框架基本完成搭建，以信息歸集、雙告知、雙隨機等為主體的業(yè)務功能得到了初步應用。
 

　　兩級平臺各項管理制度和技術標準逐步建立健全，日常建設和運行管理日趨規(guī)范；基礎監(jiān)管數(shù)據(jù)逐步向平臺歸集，導入市級平臺的監(jiān)管職能清單有6106項，導入16個區(qū)級子平臺的職能清單8.7萬余項，“雙告知”信息發(fā)送5萬余條，已制定 42個“雙隨機”方案，涉及5.5萬余個企業(yè)法人；兩級平臺已完成與法人庫的對接，10個區(qū)正在進行業(yè)務系統(tǒng)向子平臺的接入工作；區(qū)級子平臺數(shù)據(jù)逐步向市級平臺匯聚，涉及許可、檢查、處罰類信息107萬余條。
 

　　以靜安區(qū)事中事后綜合監(jiān)管平臺建設為例。平臺的雙告知、雙隨機、信息歸集等功能模塊已開展線上線下聯(lián)動應用，應用數(shù)據(jù)已在平臺產(chǎn)生。截至2017年4月14日，平臺歸集行政許可、行政處罰、監(jiān)管數(shù)據(jù)共13299條。平臺向靜安區(qū) 10個部門推送“雙告知”信息1877 條，已反饋完成許可證核發(fā)信息 1316條。針對多頭執(zhí)法和監(jiān)管真空的問題，平臺創(chuàng)造性地增加了“聯(lián)合檢查”模塊，由區(qū)市場監(jiān)管局、區(qū)教育局、區(qū)人社局分別牽頭，形成“1+1”“1+2”的行業(yè)主管加相關部門的協(xié)同監(jiān)管模式，在餐飲、教育培訓和人力資源中介三大行業(yè)做了探索和嘗試。在餐飲行業(yè)檢查中，由市場監(jiān)管局牽頭環(huán)保局和安監(jiān)局，對靜安區(qū)66家餐飲企業(yè)開展聯(lián)合檢查，共涉及檢查事項17項，對8家存在問題的企業(yè)予以責令改正。同時，體現(xiàn)靜安特色的“樓宇經(jīng)濟”“監(jiān)管熱點”等功能模塊后續(xù)也將加入平臺。
 

　　二、綜合監(jiān)督平臺建設中存在的問題
 

　　（一）監(jiān)管平臺設計理念與監(jiān)管服務實踐之間存在縫隙
 

　　1.監(jiān)管平臺功能模塊帶有過多部門色彩，降低了通用性。按照《上海市事中事后綜合監(jiān)管平臺建設工作方案》，市工商局負責組織、實施本市事中事后綜合監(jiān)管平臺建設與推進相關工作，研究制定各項管理制度，管理、運用、維護事中事后綜合監(jiān)管平臺，配合市政府辦公廳做好考核評估工作。《上海市事中事后綜合監(jiān)管平臺運行管理暫行辦法》也規(guī)定了市工商局相似的監(jiān)管平臺運維職責。監(jiān)管平臺建設采用了“1+X”模式，即由市級平臺設計開發(fā)一組通用功能(即“1”的部分)，市區(qū)兩級共同使用。建設主體部門開發(fā)的統(tǒng)一功能在設計和內(nèi)容等方面都呈現(xiàn)了工商管理部門色彩，影響了其他條線部門共同使用監(jiān)管平臺。例如，“雙隨機”模塊只包含工商部門的檢查事項，其他部門的事項清單未導入，導致文化執(zhí)法、衛(wèi)生監(jiān)督等基層監(jiān)管部門無法通過區(qū)平臺開展相應的雙隨機檢查工作。“信息共享”模塊里的“主體查詢”功能只能查詢企業(yè)法人和個體工商戶的注冊登記信息。監(jiān)管平臺既為“綜合監(jiān)管平臺”，應當包括企業(yè)法人、個體工商戶以外的市場主體，如事業(yè)單位、社會團體、律師事務所等市場主體。因為上述主體在監(jiān)管平臺上的缺失，民政局、衛(wèi)計委、司法局等監(jiān)管部門無法通過監(jiān)管平臺開展相應的監(jiān)管和服務。 2.市區(qū)兩級監(jiān)管平臺重復建設。監(jiān)管平臺采用“1+X”建設模式，其中“1”部分的功能設置在市區(qū)兩級監(jiān)管平臺完全相同。按照整體治理理念，區(qū)級監(jiān)管平臺可共享市級平臺的“1”部分。實踐中，有省市已經(jīng)以統(tǒng)一的系統(tǒng)網(wǎng)絡支撐監(jiān)管服務。貴州省通過開發(fā)運用“一網(wǎng)四系統(tǒng)”，讓群眾要到政府辦的事都能在一張網(wǎng)上辦理完成。這張網(wǎng)包括互聯(lián)網(wǎng)服務系統(tǒng)，即全省統(tǒng)一的公共服務互聯(lián)網(wǎng)門戶及移動版，具有網(wǎng)上申報、網(wǎng)上辦理、辦事查詢、權力清單和審批信息公開、政務中心網(wǎng)站群、“貴博士”智能服務等功能；審批服務系統(tǒng)，實現(xiàn)電子化流程審批和審批信息存儲，包括一般行政審批、并聯(lián)審批、聯(lián)動
 

　　2.審批、移動審批、證照共享等功能；監(jiān)管服務系統(tǒng),促進全省審批業(yè)務的規(guī)范運行和公開透明,包括全過程電子監(jiān)察、特殊環(huán)節(jié)監(jiān)管、投資項目監(jiān)管、政務服務大廳服務評價、投訴舉報等功能；輔助服務系統(tǒng),包括微信服務、短信服務、呼叫服務、數(shù)據(jù)分析等功能。貴州省的“一網(wǎng)四系統(tǒng)”實現(xiàn)了“一網(wǎng)受理、聯(lián)動辦理、統(tǒng)一監(jiān)管、智能”的政務服務數(shù)字化。
 

　　（二）政府內(nèi)部數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和外部數(shù)據(jù)共享程度尚處在較低水平
 

　　1.機構分散，各建系統(tǒng)，形成信息壁壘。根據(jù)事中事后綜合監(jiān)管平臺的定位和建設要求，這是一個相關政府部門共建、共用、共有的信息化工程。然而本市政務信息化體制仍是傳統(tǒng)的部門自建自管模式，這雖然是自然發(fā)展而成的常見的形式，其優(yōu)勢在于信息化內(nèi)設機構可以深刻理解并快速響應所屬單位的業(yè)務需求，但其缺點也日益顯現(xiàn)，即各單位易形成信息孤島，難以支撐協(xié)同業(yè)務，信息系統(tǒng)整體績效偏低，等等。監(jiān)管平臺數(shù)據(jù)歸集的艱難過程和監(jiān)管主體受限是信息壁壘的例證。靜安區(qū)事中事后綜合監(jiān)管平臺建設過程中遇到數(shù)據(jù)歸集的難題：區(qū)職能部門信息系統(tǒng)中的許可、監(jiān)管、處罰等數(shù)據(jù)大多沉淀在市級部門，區(qū)級部門只能使用效率低下的手工錄入、數(shù)據(jù)倒庫等方式向區(qū)監(jiān)管平臺歸集監(jiān)管數(shù)據(jù)。區(qū)與區(qū)之間數(shù)據(jù)不共享，各區(qū)無法獲取本區(qū)以外的注冊登記及監(jiān)管信息，無法利用平臺開展屬地監(jiān)管，限制了平臺的監(jiān)管范圍。例如，許多注冊在非中心城區(qū)的拍賣企業(yè)常常選擇在中心城區(qū)舉辦拍賣會，若按屬地原則，行為地的市場監(jiān)管部門在區(qū)級監(jiān)管臺上無法記載監(jiān)管信息。渣土車所屬的企業(yè)有相當一部分在注冊地以外經(jīng)營，綠化市容部門對其所實施的監(jiān)管記錄也不能在區(qū)級監(jiān)管平臺上予以體現(xiàn)。政府內(nèi)部數(shù)據(jù)的割裂不僅不符合時代背景下監(jiān)管服務的要求，也不利于政府的整體治理。
 

　　2.政務數(shù)據(jù)資源未得到有效利用。政府在履行社會管理和社會服務的過程中掌握了大量的數(shù)據(jù)，但現(xiàn)實情況是大量沉淀的政務數(shù)據(jù)資源未被分析加工，尚未給監(jiān)管服務帶來“數(shù)據(jù)紅利”。對龐大的政務數(shù)據(jù)進行大數(shù)據(jù)的“深加工”，將從三個方面助力政府提高監(jiān)管服務水平。政府通過大數(shù)據(jù)可以獲取更加真實的信息。大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生多數(shù)時候不需要人工參與，直接由機器自動生成，真實準確，不容易受主管因素影響。大數(shù)據(jù)能幫助政府更及時地發(fā)現(xiàn)問題，提高預警能力。科學開發(fā)和利用大數(shù)據(jù)能夠縮短監(jiān)管所需經(jīng)歷的時間周期，彌補傳統(tǒng)監(jiān)管方式在及時性方面的不足。利用大數(shù)據(jù)可以節(jié)省政府監(jiān)管成本。傳統(tǒng)監(jiān)管很多時候需要數(shù)量龐大的監(jiān)管人員實地參與，而大數(shù)據(jù)監(jiān)管可以大大降低這類人工成本。比如蘇州市建立了覆蓋城鄉(xiāng)的信息化防控網(wǎng)絡，在警力與人口配比不足萬分之十的情況下，卻使打擊處理案件數(shù)、刑拘轉捕率、技術支撐率均為江蘇省高，實現(xiàn)了“以十抵萬”的辦案效率。
 

　　3.政府和社會數(shù)據(jù)源對接不夠。監(jiān)管平臺的擴展性目前還比較低，未能共享社會數(shù)據(jù)源中可抓取、可利用、可分析的數(shù)據(jù)。社會上的每一個企業(yè)、每一個人、每一臺機器，每天都在產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)，其中很多數(shù)據(jù)都曾經(jīng)過政府之手，都可能被政府采集到，因此要把數(shù)據(jù)視為資產(chǎn)，通過多種渠道盡可能多地采集。這不僅包括內(nèi)部數(shù)據(jù)，也包括大數(shù)據(jù)鏈條上的其他外部數(shù)據(jù)，比如企業(yè)在政務平臺上、在社交平臺上對政府政策措施所提的意見建議乃至只言片語。對企業(yè)數(shù)據(jù)可按照優(yōu)良資產(chǎn)、不良資產(chǎn)等分類存儲。青浦區(qū)已經(jīng)有了積極實踐。青浦區(qū)綜合監(jiān)管平臺通過對接市通管局網(wǎng)站備案系統(tǒng)，自動抓取網(wǎng)站首頁照片和檢索網(wǎng)站中有關理財、年化收益率等P2P重點監(jiān)管詞匯，實現(xiàn)了風險的自動預警和及時管控。
 

　　（三）平臺能夠?qū)崿F(xiàn)的功能與事中事后監(jiān)管體系總體目標存在距離
 

　　1.功能單薄。由于業(yè)務牽動力不足，當前的平臺功能側重于信息采集，上線的聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管等綜合性業(yè)務應用較少，日常監(jiān)管內(nèi)容也不夠豐富，平臺部分功能設置與基層站所的實際業(yè)務流程不匹配，無法滿足一線執(zhí)法人員的實際工作需要?！秶鴦赵宏P于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》(國發(fā)〔2015〕62號)，要求政府治理思路從過去強調(diào)事前審批轉變到注重事中監(jiān)管和事后執(zhí)法。然而，“證照分離”制度只是事中事后監(jiān)管體系的組成部分，而非全部，事中事后監(jiān)管的內(nèi)涵和外延至今未有清晰的界定。政府倡導事中事后監(jiān)管更多地側重于對效果和目標的追求，而缺少對具體方式方法的定義，導致在信息化平臺建設過程中，除了“證照分離”改革所明確的“雙隨機”“雙告知”功能以外，無法提出其它明確的事中事后監(jiān)管業(yè)務需求，平臺實現(xiàn)的功能較為薄弱，與改革的總體目標還有較大的距離。
 

　　2.區(qū)級子平臺特色功能應用不足。不少區(qū)都結合區(qū)情在子平臺的“X”部分進行了開發(fā)設想，但目前為止尚未有體現(xiàn)區(qū)情區(qū)貌的特色功能上線運行。區(qū)級監(jiān)管平臺在保障市級平臺監(jiān)管功能的同時更應挖掘自身特色，開發(fā)優(yōu)化區(qū)域政府治理、提升監(jiān)管服務水平的模塊。天津市市場主體事中事后監(jiān)管平臺的創(chuàng)新經(jīng)驗為我們提供了正面案例。天津在全國出臺并實施了《天津市市場主體信用風險分類暫行辦法》。分類的依據(jù)是經(jīng)營異常名錄、嚴重違法企業(yè)名單、行政處罰、監(jiān)督檢查等公示系統(tǒng)的公示信息，由公示系統(tǒng)依照分類標準自動生成，并根據(jù)信息變化動態(tài)調(diào)整。根據(jù)分類標準，全市市場主體被分為“良好”“警示”“失信”“嚴重失信”四個類別，分別對應綠、黃、紅、黑不同顏色，進行醒目標注并向社會公示。
 

　　三、加強監(jiān)管平臺建設的建議
 

　　1.樹立“用數(shù)據(jù)說話，讓數(shù)據(jù)做主”的數(shù)據(jù)驅(qū)動決策思維模式，更多傾聽基層一線聲音。設計包括事中事后綜合監(jiān)管平臺在內(nèi)的政府治理、監(jiān)管服務的整體方案時應該養(yǎng)成用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的思維習慣，尊重數(shù)據(jù)與客觀證據(jù)，尤其要重視數(shù)據(jù)結論與常識不符的情況，避免有傾向性地選擇使用與常識一致的數(shù)據(jù)，放手使用基層一線的大數(shù)據(jù)得到的結果，放手讓大數(shù)據(jù)說話。充分發(fā)揮基層力量，在各種平臺中提供他們的參與渠道。強調(diào)整體設計，需要積極吸收基層探索、創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗。必須認真總結基層經(jīng)驗，必須認真聽取包括基層在內(nèi)的各方面的意見?；鶎拥膭?chuàng)造和一線干部的首創(chuàng)精神，是整體設計的基礎和動力。 2.探索大數(shù)據(jù)時代的政府機構改革，運用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術，加大綜合監(jiān)管平臺建設創(chuàng)新。消除信息孤島、加強部門間數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同的有效途徑就是打破體制壁壘，建立集中式、中立化的政務信息化部門。上海市可以在若干基礎較好的區(qū)進行試點，科學整合項目審批、資金撥付、
 

　　2.隊伍管理等職能，將信息化項目的權屬從區(qū)級部門提升到區(qū)政府層級，從而真正形成工作合力。靜安區(qū)在建設綜合監(jiān)管平臺時由區(qū)府辦、區(qū)審改辦、區(qū)科委和區(qū)市場監(jiān)管局形成類實體化的建設團隊，該經(jīng)驗可資借鑒。綜合監(jiān)管平臺要充分利用現(xiàn)代化技術，推動監(jiān)管方式向化、智能化轉變。云計算可以在技術層面實現(xiàn)對各部門信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的物理集中，從而在一定程度上整合各部門已有的監(jiān)管數(shù)據(jù)。移動執(zhí)法、電子檔案等，可以提高綜合執(zhí)法效能。電子標簽等物聯(lián)網(wǎng)技術，可以形成全程可追蹤的完整信息鏈條。大數(shù)據(jù)可以用于對潛在的問題和風險進行預測和研判，為我們科學監(jiān)管提供決策依據(jù)。還可以創(chuàng)新綜合監(jiān)管的方式方法，運用互聯(lián)網(wǎng)和智能手段，寓監(jiān)管于無形之中，促進監(jiān)管不缺位、不錯位、不越位。
 

　　3.梳理事中事后監(jiān)管職責，支撐綜合監(jiān)管平臺應用功能建設，拓寬監(jiān)管平臺邊際。綜合監(jiān)管平臺建設始終需要由業(yè)務來驅(qū)動，上海市可加快從制度和法理層面對事中事后監(jiān)管職責進行梳理，研究事中事后監(jiān)管的內(nèi)涵、外延以及各項具體業(yè)務，形成一系列可操作的制度規(guī)范?！秶鴦赵宏P于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》中的“雙告知”是一個范例，它明確了兩項業(yè)務的具體操作方法，為信息化功能的快速建設提供了依據(jù)。
 

　　另外，應積極實現(xiàn)監(jiān)管平臺與網(wǎng)上政務大廳、政府辦公協(xié)同平臺互聯(lián)互通。政府辦公協(xié)同平臺承擔內(nèi)部的優(yōu)化政府治理改造；事中事后綜合監(jiān)管平臺與網(wǎng)上政務大廳發(fā)揮對外監(jiān)管服務功能，各系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)在電子政務云上實現(xiàn)交互和共享。
 

　　(原標題：大數(shù)據(jù)時代的政府治理與監(jiān)管)